经济观察网 刘亚宁/文 人口小县机构改革正“遍地开花”。
7月21日，二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。在决定第九部分论述“深入推进依法行政”的段落中提到了“稳妥推进人口小县机构优化”。
近年来，山西、甘肃、内蒙古、安徽、青海、湖南等地纷纷推进人口小县机构改革，一些机关事业单位编制被缩减，党政机构被整合精简，部分县域缩编人数超过千人。
人口小县改革，最直接的原因是降低县域的行政成本和财政负担。而更深层次的原因则是提高县域治理效能，推动县域高质量发展。
全国人口小县突破400个，四川内蒙古是集中地
县城是连接城市、服务乡村的载体，其构建起了中国行政区划的基本盘。国家统计局数据显示，2023年中国共有397个县级市、1299个县、117个自治县。
目前，人口小县没有明确定义。2020年4月，山西省把6个人口不足20万的县列为人口小县机构改革试点，因此政研院将人口不足20万人的县级行政区（县级市、县、自治县、旗、自治旗）作为人口小县研究样本。此外，因西藏县域人口数量全部在20万人以下，故不计入统计；新疆的县市设置有很多特殊性，因此也不计入统计。
根据七普人口数据，除西藏和新疆两个边境省份外，全国共有414个人口小县。四川是人口小县最为集中的地方，20万人以下县（包括县级市）有51个，包括盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。其中，甘孜藏族自治州下辖的得荣县仅有24748人，是四川省内人口数量最少的县城。
内蒙古的人口小县数量仅次于四川省，包括多伦县、清水河县、武川县、固阳县等在内的人口小县数量达50个。其中人口最少的是位于内蒙古西部、隶属于阿拉善盟的边境旗阿拉善右旗（旗相当于县），截至2020年11月1日，该地区仅有2.3万人口。
内蒙古阿拉善右旗巴丹吉林沙漠
此外，云南、山西、陕西、甘肃、青海也是人口小县相对比较集中的省份。由此可以看出，人口小县大多分布在GDP水平不高的中西部省份。相比之下，像江苏、山东这样在全国GDP排名中处于领先地位的省份，是没有人口小县存在的。
图源：政研院制图
人口流失、机构冗余，人口小县财政入不敷出
随着城市化进程的不断加剧，农村人口大规模地向城市转移，小县往往是人口外流的重地。
清华新型城镇化研究院数据显示，2020年底，我国约有7.25亿人居住在县域地区。回顾以往，1990年我国县域常住人口曾高达9.44亿人，在此后的1990至2000年、2000至2010年、2010至2020年间，我国县域常住人口规模分别减少了0.28亿、0.84亿和1.07亿人，县域人口占比也从1990年的81.4%下降至2020年的51.5%。
县域人口减少，机关事业单位的编制数量却没有缩减，这就造成了财政供养人员比例失调。2019年，山西对全省人口小县进行了一次摸底调研，其中一个总人口13万左右的县，财政供养人员总数近6000人，全县总人口数与财政供养人员比例为22：1。
据公开数据测算，2011年，山西临汾市浮山县人口与事业编数量比值为72：1，而到了2020年，这一比例下降至64：1，即单个编制人员需要服务的民众数量从72人下降至64人。
人员冗杂便会造成财政上的入不敷出。据新华社报道，在一个每年26亿余元总财力的人口小县中，财政供养的在职人员工资达5亿余元，即近2成的财政支出是用于雇员的。放眼世界，这一比例相当显著。
图源：政研院制图
值得注意的是，绝大多数人口小县经济发展水平不高，财政支出主要依靠上级转移支付。2022年，青海果洛藏族自治州的玛多县的一般公共预算收入仅为3119万元，而财政预算支出高达124432万元，支出是收入的近40倍。在山西，人口小县阳曲县和娄烦县2022年的一般公共预算收入都不足100000万元，但支出却超过200000万元。所以不难看出，人口小县大都无法靠自己养活自己。
人口小县“大部制”改革，娄烦县近9成编制被缩减
为解决人口小县发展中存在的问题，一些地区启动了“大部制”改革。改革要怎么改？简言之就是“减机构、减人员、减经费、减层级”。
从2020年4月起，山西开始人口小县机构改革，将6个人口不足20万的县列入试点，分两批进行，第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。
公开数据显示，改革后，河曲县、浮山县、娄烦县这三县的事业编制数量显著减少。其中，娄烦县的改革力度最大，事业编制数量从3000多个减少到341个，缩减率可达88.6%；此外，河曲县的事业编制数量也从1964个减到659个，缩减率为66.4%；浮山县的事业编制数量从1944个减至970个，缩减率为50.1%。
除了事业编制数量，行政单位与党政机构的数量也在缩减。以河曲县为例，该县将水利局、扶贫办、农业局统一合并为县农业农村和水利局，简称为农水局；同时，县发展和改革局、工业和信息化局、能源局以及教育科技局，也被合并为县发展改革和科技商务局。总体来看，改革后，河曲县的党政机构减少了38.9%，从36个精简为22个；涉改事业单位从186个整合为40个，削减了78.5%的单位。
太原市娄烦县的政府部门从26个降至16个，事业单位削减了29个；临汾浮山县的党政机构从35家精简到22家，事业单位从179个减至40个；吕梁市石楼县的党政机构减少37.1%，事业单位减少31.1%，行政事业单位科级职数减少11.8%。
娄烦县召开人口小县机构改革试点动员会。图源：娄烦县人民政府官网
除了山西， 青海省“人口小县”机构改革也取得一些进展。公开资料显示，玛多县将改革前的25个党政机构整合设置为20个，其中党委机构6个、政府工作部门14个，较改革前精简了5个机构，精简比例为20%。
改革的效果也显而易见。娄烦县数据显示，机构改革后，每年可节约人员经费3410万元、运行经费990万元，同时腾退出2.8万平方米办公楼；河曲县委组织部则做了测算，经过3—5年过渡期后，该县行政成本将大幅下降，公用经费支出减少367万元，下降8.2%；财政供养人员比例由改革前的32：1提高到40：1。
值得注意的是，人员如何安置也是人口小县改革中的一大挑战。河曲县在公开报道中给出了具体的做法。改革后，903名超编事业人员被重新分配到党政部门学习锻炼、担任村社领导或综治网格员等岗位。对于空岗领导，河曲县设立了干部周转池，通过“职级晋升”换取“职务下降”，或通过“转岗下乡”换取“待遇上升”，鼓励涉改干部退出领导岗位参与其他工作。在解决工作积极性方面，河曲县采取了奖惩分明的措施，自2021年以来，该县提拔了17名表现突出的干部，表彰了10个优秀单位和30名优秀个人，同时免去了3名履职不力的领导干部职务，严格执行奖惩制度。
近年来，考公考编热度持续高涨，不过，此次三中全会对于人口小县缩编的规划或许释放了新的信号，未来人口小县“瘦身强体”或成趋势，事业编制或许也不再是“铁饭碗”。